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“一带一路”倡议下我国生物安全问题的法律应对——以非洲猪瘟事件为视角
作者简介
马忠法，复旦大学法学院教授，研究方向：国际经济法、国际环境法；
吴凌梓，广西师范大学法学院硕士研究生，研究方向：国际经济法、环境法。
摘要：非洲猪瘟等生物安全事件给我国带来诸多危害，直接影响人们的生活质量和健康，也不利于国际贸易。造成该现象的原因主要有：“一带一路”倡议下国际合作带来的商品流通速度加快和生物迁移路径的多样性，使动物疫病的侵入防不胜防；我国生物安全风险防范意识、相关制度及其实施等方面存在不足。为有效防控生物安全事件，应参照相关国际条约，借鉴他国做法，在国内和国际两个层面采取有效措施：前者如提升防范意识、完善进出境货物等涉及的生物安全法律法规。后者以构建人类命运共同体理念为指导，推进生物安全全球共治规则的形成与完善，以利于国际贸易和交流的健康发展；在“一带一路”参与国间加强合作，建立生物安全防控长效机制。
关键词：“一带一路”倡议；生物安全；非洲猪瘟；全球共治
刊期：《国际商务研究》年第3期
经济全球化、“一带一路”倡议给全球带来经济与贸易发展机遇的同时，也带来一定的生物安全风险。由于货物、运输工具、邮件、人员及其携带物等流动日益频繁，外来生物物种入侵、物种资源流失、动植物病虫害和人类疾病的传播可能性大增。年8月3日我国首次报道发生非洲猪瘟，随后各省相继发生疫情。非洲猪瘟给我国养猪业带来巨大威胁，而且我国以猪肉为主要副食品，短期对猪肉市场影响很明显，中长远来看，如果非洲猪瘟疫情得不到有效防控，必将严重冲击我国经济和对外贸易发展，影响百姓日常生活和国家经济贸易总体运行。年初草地贪夜蛾由缅甸侵入我国云南和广西，后扩展至20多个省市，给我国农业生产造成巨大损失。可见，生物安全威胁也会给国家总体安全造成潜在、深远的危害。我国《国家安全法》提出“国家安全工作应当统筹传统安全和非传统安全”。生物安全是生态安全的一个重要领域，属于非传统安全的一部分；随着国际贸易发展，国际社会维护生物安全的要求日益迫切。在防控新型冠状病毒肺炎疫情的关键时期，习近平主席在中央全面深化改革委员会第12次会议上强调，要从保护人民健康、保障国家安全和维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设……尽快出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。本文试图从“一带一路”倡议下国际合作的角度，以非洲猪瘟为切入点，论述我国在生物安全国际法律制度完善方面的可能路径。
一、“一带一路”倡议下的生物安全及其受到的威胁
（一）“一带一路”倡议参与国概况
随着我国“一带一路”倡议和全面开放战略深入推进，对外人员交往日益频繁，国际贸易快速发展，开放口岸数量急剧增加，物流途径频繁变化，进境货物和物品种类、来源地和输入渠道更加广泛。全球范围内人类传染病、食品安全问题、生物入侵以及物种资源流失等事件频繁发生，各种疫病、病虫害等来源复杂多变，传播载体或渠道更为复杂多样，非法携带、邮寄禁止进境动植物的增势明显，检测、处理和防控难度增大，新问题层出不穷，给我国生物安全保障工作带来严峻挑战。
年4月通过的《第二届“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会联合公报》指出，中国对开放型经济和无歧视的全球市场给予肯定并欢迎任何有兴趣参与“一带一路”倡议和合作的国家；在强调有关倡议和合作框架所带来的机遇中，包括了拉美和加勒比国家共同体、美洲国家组织、太平洋联盟、太平洋岛国论坛等非传统的陆上或海上丝绸之路的沿线国家。这说明“一带一路”倡议的推进已经大大突破了原先的地缘概念，变成了一个各国均可参与共建和合作的平台，与我国开展贸易合作的范围更广泛。截至年3月，“一带一路”倡议参与国共有个，占全球近70%的国家，占联合国成员74%以上，但其中发达国家不到10%，90%以上是发展中国家和最不发达国家，特别是全球47个最不发达国家中的3/4以上参与了“一带一路”倡议，而亚洲9个最不发达国家全部在内。此外，这些国家中有28个不是世界贸易组织（WTO）的成员。这些无疑会使诸多国家在生物安全和国际贸易等方面的法律制度、管理水平存在协调统一等问题，进而给我国在与相关国家合作、贸易交往中带来潜在的生物安全风险。为此，在国际经贸法律层面对这些问题进行探讨很有必要。
（二）生物安全及其可能带来的影响
1.生物安全的含义及主要类型
生物安全是生态安全的一部分。对于后者，人们已形成共识，意指一国生态系统具有支撑国家生存发展且较为完整、不受威胁的状态及能应对内外重大生态危机的能力；它包括环境安全、气候安全、资源安全和生物安全等。它是人类生存发展的基本条件。而对生物安全的界定则存在较大差异，主流观点认为它是指由现代生物技术开发和应用对生态环境和人体健康造成的潜在威胁而对其所采取的一系列有效预防和控制措施，以确保环境和人体健康不受损害。这一理解在《卡塔赫纳生物安全议定书》（《生物安全议定书》）中可以找到依据：其目的是协助确保在安全转移、处理和使用凭借现代生物技术获得的、可能对生物多样性的保护和可持续使用产生不利影响的改性活生物体领域内采取充分的保护措施，顾及对人类健康所构成的风险并特别侧重越境转移问题。故这里的“生物安全”主要是与“生物技术”联系在一起的。基于现实中发生的诸多生物安全事件并借鉴上文的理解，我们认为生物安全的内涵和外延需要重新审视，应突破生物技术的限定，可将其界定为：一国农林牧渔业生产、生态环境和公民身体健康相对处于不受疫病、病虫害和其他有害生物威胁、国家生物物种资源得到有效保护的状态以及持续保持安全状态的能力。基于现有研究对转基因等生物技术所引起的生物安全问题已有较多成果，本文对此不予讨论。
威胁生物安全的类型很多，根据上文的定义，与贸易相关的生物安全事件主要有以下3类：（1）动植物疫病及病虫害事件。它指各种动植物疾病和传染病及植物病虫害等给动植物和人类健康、生命安全和生活质量带来威胁和危害的情形。全球化背景下随着国际贸易日渐频繁，人员、货物流动大大增加，动植物疫情疫病跨境传播的可能性也就越来越大。典型事件有非洲猪瘟、炭疽病、口蹄疫、疯牛病和高致病性禽流感等动物疫病和草地贪夜蛾、美国白蛾等植物病虫害。（2）人类传染病。它指由各种病原体引起的能在人与人或人与动物之间相互传播的一类疾病。人类传染病疫情能造成或者可能造成社会公众健康严重损害，易引发公共卫生安全事件。典型传染病有鼠疫、霍乱、艾滋病、埃博拉、SARS和新型冠状病毒肺炎等。（3）食品安全事件。它指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品并对人体健康造成危害的重大事故。典型事件有甲型肝炎病毒、沙门氏菌和旋毛虫病等引起的食源性疾病及二噁英、三聚氰胺和盐酸克伦特罗等引起的化学性危害。这些生物安全事件均可能通过贸易、人员和运输工具往来等途径传入、传出我国，给世界各国的生物安全带来威胁。
2.生物安全事件带来的危害与影响
（1）既往典型生物安全事件引发的危害：生态与贸易受到威胁
与贸易相关的生物安全事件将主要导致两方面后果：一是生态代价，即造成本地物种受到伤害乃至灭绝，对生物多样性维护和长久利用及人类生存构成严重威胁。二是经济代价，即农林牧渔业生产遭受惨重损失、产生高额防治费和贸易受到严重影响等。
历史上，由于保护生物安全工作缺失或弱化引起的生物安全事件带来的惨痛教训数不胜数。20世纪40年代，美国白蛾传入欧洲和亚洲，并于20世纪70年代传入我国，直接危害的森林植物和农作物达多种。年，松材线虫通过贸易中的货物木质包装从日本传入我国，在南京首次出现后迅速扩散至10多个省份，累计造成3,多万株松树死亡，对社会和生态等造成的间接损失逾千亿元。口蹄疫每年给全球造成的经济损失及防治费用达数百亿美元。20世纪在美国灭绝的鱼类中有68%与物种入侵有关，全球每年因物种入侵所造成的直接经济损失超过4,亿美元。我国生物物种数量目前位居世界第二，但正以每天有一个生物物种濒危甚至走向灭绝的速度减少。
更为严重的是，近20年来生物安全事件持续发生，导致国际贸易受到影响：欧洲国家相继发生饲料被致癌物二噁英污染的事件，导致畜禽类制品、乳制品中二噁英含量严重超标；我国三聚氰胺等食品安全事件造成相关商品贸易严重受挫，直接导致我国乳制品在国际市场上无竞争力，出口贸易额极低。非典、禽流感和甲型流感疫情等给我国人民的生活和健康及国际贸易均带来很大影响。非洲猪瘟及新冠肺炎疫情给我国国际贸易和社会经济带来的负面影响十分巨大。
（2）年非洲猪瘟疫情带来的影响
首先，非洲猪瘟给我国肉食品供应和养猪业带来严重挑战。非洲猪瘟在我国暴发一年来已经造成生猪价格上涨几倍，生猪实际存栏量比常年减少了60%以上。养殖场数量及生猪存栏量持续下降，生猪价格将面临非常严峻的形势，必将导致肉类进口增加，潜在风险随之增加。
其次，非洲猪瘟得不到有效防控将会对经济、社会带来巨大负面影响。近年来全球非洲猪瘟疫情防控形势非常严峻，生猪养殖及其相关产业受到严重冲击。猪肉作为我国百姓的主要肉类食品，其供应不足必将带来猪肉价格大幅上涨，百姓的生活安全和质量受到威胁。我国是一个养猪大国，也是消费大国，养殖和消费数量都是世界第一，生猪养殖及其相关产业每年达2万亿元以上，亿万人民以此为生，养猪业受到影响，与养猪相关的饲料加工及下游猪肉加工等产业必定受到影响。能否有效防控非洲猪瘟疫情，关系到国际贸易和经济社会稳定，关系到人民对美好生活的需要，是党和政府以及全国人民面前刻不容缓的重要大事之一。
二、非洲猪瘟安全事件的发生与我国生物安全法律制度的不足
引起非洲猪瘟生物安全事件的原因有很多，我们将其分为两大类：一是自然原因，一是社会原因。社会原因主要指与人的意志和行为有关的原因，它主要分为两类。
（一）生物安全风险防范意识普遍缺失
20多年来发生的一系列生物安全事件表明，我国在该方面的风险防范意识亟待提高。不仅是普通民众，就是一些专业人士，甚至相关的职能部门、企业和其他主体，对生物安全缺少必要了解和认识。这方面的风险防范宣传、普及及意识培养等做得不够，以致民众和相关部门缺少必要防范意识，难以做到“防患于未然”，没有采取系统性防治措施，也导致在基础研究、人才和技术储备方面严重不足，防控力量薄弱；加上相关企业防控主体责任落实不到位，做不到早发现、早报告、早预防、早处理；不注重既往事件处理的经验积累和分析等。生物安全事件一旦暴发，缺失及时、有效的应对措施和手段，应急处置经验不足，带来不必要的损失，这是必须认识到的事实和汲取的教训。
（二）相关进出口贸易方面的法规存在明显不足
我国生物安全事件外来输入较多，这与我国相关法律法规存在滞后性有关，导致在解决生物安全问题时显得不足。我国生物安全立法主要有《国境卫生检疫法》《进出境动植物检疫法》及各自的实施细则或条例、《动物防疫法》《食品安全法》及《农业转基因生物安全管理条例》等10多部法律法规和多个部门规章。但总的看来，与国外生物安全立法先进的国家相比,除了缺失保障生物安全的基本法律外，已有的法律法规多是20世纪80年代和90年代制定的，且多数没有修订，不能与时俱进,与我国目前面临的严峻生物安全危机不相称；法律法规不充分，主要靠部门规章来控制可能威胁到生物安全的行为。
现有法律规定的内容不完善，为生物安全留下隐患。如《进出境动植物检疫法》的目的是为了防止病虫害传入、传出国境，保护农、林、牧、渔业生产和人体健康，促进对外经济贸易的发展。依此可见，其防止的对象只涉及病虫害，缺乏对转基因、外来物种和有毒有害物质等实施管理。实际工作中发现进出境饲料等农产品和食品中含有二噁英等物质时，由于执法缺少法律依据，主要靠部门规章来禁止其进出口，而有关规章作为行政执法的依据又缺乏上位法的支持，给执法造成被动局面，危害我国生物安全。其实，WTO框架下的《实施卫生与植物卫生措施协议》（SPS协议）等不少国际规则允许各国采取必要措施防止包括饲料中的添加剂、污染物、毒素或致病有机体等物质进境。此外，在农产品、食品检验检疫方面，现有法律规定较偏重于最终产品（成品）的检验检疫，而对于种养殖、生产加工和运输等过程缺少规范。其实，与工业品相比，农产品和食品通过抽采样品来检测是否合格难以全面代表其安全，更应当
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